完善住房保障制度是调控市场重要环节

 建设部政策研究中心

    2006年5月17日，国务院常务会议对引导和调控房地产市场做出部署。针对住房资源配置主渠道的房地产市场，此次会议再次明确了政府将通过一系列的调控手段，对市场供应结构进行调整，稳定过快上涨的房价，使大部分居民可以通过市场解决住房问题。

　　在调控市场的同时，政策也再次明确和强调了推进住房保障制度的尽快完善的重要性。其中两项措施涉及到住房保障制度的建设：一是切实调整住房供应结构，重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房。二是加快城镇廉租住房制度建设，规范发展经济适用住房，积极发展住房二级市场和租赁市场，有步骤地解决低收入家庭的住房困难。从中我们可以读出政府要切实负担起住房保障责任的决心，为低收入家庭提供必要的、基本的住房保障，保证社会的和谐稳定。

　　一、完善住房保障制度的必要性

　　1．解决低收入家庭的住房问题是政府应切实负起的责任

　　我国住房制度改革确立了房地产市场作为住房资源配置的主渠道，但低收入家庭由于支付能力的不足，难以通过市场自行解决住房问题，被排斥在市场之外。在住房资源配置中，既要充分发挥市场机制的作用，也要积极发挥政府保障的作用，一个完善的住房制度必然是由市场机制和住房保障制度有机构成、各负其责的制度。因此，住房问题需要政府介入，通过建立住房保障制度，保障低收入家庭的基本居住权，解决住房上的社会问题和公平问题。

　　从一些市场经济国家解决住房问题的经验看，住房保障是政府的重要职能之一。政府通过安排一定的财政资金支持住房保障，运用多种政策手段给予低收入群体不同的保障支持力度，帮助低收入群体获得基本的住房。如英国政府扶持非赢利组织兴建的普通住宅和对低收入者的租金补贴，近30年来每年一直保持在占GDP的2%以上，占政府公共支出的5%左右。

　　目前，我国部分地方政府重视房地产市场发展对本地经济的拉动作用，但忽视了住房保障是政府不可推卸的重要责任。截至2005年，全国291个地级以上城市中，仍有70个城市尚未实施廉租住房制度，仅有18个省、自治区、直辖市通过签订目标责任书等方式，将廉租住房制度建设纳入对市（区）、县政府目标责任制管理和明确了最低收入家庭住房保障目标及具体考核办法。因此，政府要切实负担起应负之责，尽快完善住房保障制度。

　　2．构建和谐社会要求关注低收入群体的住房问题

　　党的十六届四中全会提出了构建和谐社会，要求按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的要求，加快推进和谐社会建设。社会保障是保持社会稳定和实现社会和谐的“托底”机制，如果广大人民群众可以享有可靠的社会保障，就可以安居乐业。住房保障制度是社会保障制度的重要构成部分，因而，建立完善的住房保障体系，改善低收入家庭的居住条件是构建社会主义和谐社会、保证社会稳定的重要方面。

　　3．当前房价的过快上涨使住房保障制度建设更具紧迫性

　　近两年，我国部分城市房价处于高位上涨的阶段，房价上涨越快，住房保障的矛盾越突出，对住房保障的需求越迫切。当前，由于住房保障制度不够健全，即便是低收入群体，也只能通过市场解决住房问题。低收入群体住房问题随着房价的持续攀升而日益凸显，尤其在一些特大城市和大城市，低收入群体的住房支付能力和房价之间的差距呈逐步扩大之势。

　　二、我国住房保障制度现状和存在的问题

　　目前，我国逐步建立起以经济适用房制度（包括集资合作建房、配套商品房）、廉租房制度、住房公积金制度等三项制度为主要内容的住房保障政策基本框架，其中经济适用房制度和廉租房制度构成了住房保障供应体系。

　　经济适用住房是政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房，主要政策优惠体现在通过土地划拨、减免行政事业性收费、控制开发利润等措施，降低经济适用住房建设成本。据不完全统计，2001～2005年，全国经济适用房（含集资合作建房）累计竣工面积4.6亿平方米，解决了570多万户家庭的住房问题。廉租房制度保障对象为双困家庭，即民政低保家庭中的住房困难家庭，属于社会救济范畴，包括住房租金补贴、实物配租、租金核减等多种实施方式。截至2005年底，全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金为47.4亿元，32.9万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围。住房公积金是通过“个人存储、单位资助”建立的属于个人的住房消费资金，专项用于提高个人住房支付能力。截至2005年，全国住房公积金缴存总额为9759.5亿元，缴存余额为6259.5亿元，累计为523.5万户职工发放个人住房贷款4599亿元，个人贷款余额为2833.96亿元，在3000万提取住房公积金的职工中，有三分之二是用于改善住房条件。个人贷款余额占缴存余额的45.3%。

　　我国目前已初步建立起住房保障制度的法规框架，对住房保障制度的实施进行相应的规范。一是2004年建设部、国家发改委、国土资源部和人民银行联合颁布的《经济适用住房管理办法》对经济适用房的相关管理进行规范。二是自2003年以来，建设部联合财政部等相关部委，相继出台了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《廉租住房租金管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》，构成了目前廉租房制度的法规体系。三是1999年国务院颁布《住房公积金管理条例》（2002年修订）对住房公积金管理进行规范。

　　此外，各地方在住房保障制度实施过程中，在现有保障政策框架内不断探索出符合地方实际的保障方式。如宁波的限价商品房政策，通过限定销售价格、限定户型规模、限定销售对象，解决了部分住房困难家庭的问题，同时在一定程度上平抑了市场总体房价；上海2005年提出的“两个1000万工程”，即1000万配套商品房和1000万中低价普通商品房，一个专供动拆迁家庭，一个惠及中低收入家庭；天津的经济租赁房政策，作为过渡性安置住房，向城市拆迁低收入家庭出租；北京的拆迁和保障相结合的政策，对被拆迁户中的低收入家庭给予贴息贷款；山东日照的购房货币化补贴政策，在现有经济适用房政策的框架内，将每年计划用于建设经济适用房的土地公开出让，所得土地收益直接补贴给低收入家庭通过市场购房。各地方的这些有益尝试丰富了我国住房保障制度的实现形式，促进了低收入家庭住房问题的解决。

　　目前，我国虽然基本建立了住房保障制度，但由于政府保障能力的有限以及制度不够完善，导致在制度实施过程中存在以下问题。

　　1．地方政府重视程度不够，住房保障制度覆盖面较小

　　一是对城镇居民的住房保障覆盖比例较低，保障性住房供应量严重不足。面对众多的住房保障需求，作为我国住房保障供应体系的廉租房和经济适用房的供应覆盖比例非常低，廉租住房的保障面尚不足5‰，经济适用房的开发投资目前也仅占住宅投资的5%左右。2004和2005年经济适用房开发投资均为负增长，分别下降2.5%和6.8%。而同期住宅开发投资的增幅均为20%以上。从投资的绝对量上看，2005年的经济适用房开发投资规模低于2002年的投资规模。经济适用房开发投资占住宅开发投资的比重也逐年下降，从2002年占住宅开发投资的11%下降到2005年的5.2%。

　　二是住房保障制度仅覆盖城镇居民，尚未覆盖流动人口。目前，我国正处于城镇化快速发展的阶段，流动人口的规模相当大，全国进城务工人员已达1.18亿。这部分流动人口中低收入人口的比例较大，其住房保障问题目前尚无明确的政策。

　　2．住房保障方式重购买轻租赁，保障手段单一

　　目前主要的保障供应方式经济适用房，是通过购买产权解决居住问题，缺乏针对低收入家庭的租赁型的经济适用房。住房保障手段单一，以建设为主，其他财政、金融、税收等保障手段滞后。对比国外政府住房保障一般做法，其通常采用财政、金融和税收等多种手段和措施给予支持。如日本为解决低收入家庭住房问题，综合运用财政和金融手段发放低息贷款，贴息由财政部门承担。还包括税收优惠政策，对居民购建符合国家政策及技术规范要求的住宅，在还贷期内还款的数额可在个人所得中扣除，个人住宅取得的定期收益免征所得税。而我国目前住房保障制度缺乏金融、财政和税收方面系统配套的支持政策，单一的住房保障手段很难适应多层次的住房保障需求。

　　3．住房保障制度没有纳入政府的公共财政体系，缺乏稳定的资金渠道

　　目前，廉租房制度尚未建立稳定的资金渠道，财政资金支持不足、来源渠道不规范、资金不稳定。现有的财政体系没有将住房保障纳入财政预算，只有少数城市建立了制度性的财政资金供应计划，多数城市依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房资金来源的主渠道。正是由于缺乏稳定的资金渠道，导致廉租房制度建设的推进缺乏资金支持，进展缓慢，覆盖面小。缺乏稳定的资金渠道成为廉租房制度推进的瓶颈。

　　4．住房档案和收入信息系统不健全，无法准确界定住房保障对象

　　目前，许多城市在住房保障制度实施过程中，无论是补“砖头”还是补“人头”，都面临了无法准确界定住房保障对象的尴尬境地。这是由于历史的原因或重视、投入不够的原因，基本没有建立住房档案和收入档案，或即使某一时期建立也没有实施动态管理，导致住房保障政策制定缺乏必要的客观依据。

　　配置保障住房时缺乏足够的客观依据，从而出现保障供给与实际保障对象错配的问题。如经济适用房制度，个别城市在实行过程中，虽然制定了供应对象的标准，但缺乏严格的审核制度；或即使建立了审核制度，但缺乏对申请人住房状况和收入状况的真实掌握，无法准确审核保障对象的实际收入，造成了保障供给与保障对象存在一定程度的错配，影响了保障政策的有效性。

　　5．退出机制操作难以实现，造成福利固化

　　由于住房保障制度的退出机制不完善或难于执行，特别是以获得产权为主的保障形式，更容易产生福利固化的问题。如经济适用房制度没有适当的退出机制，购买经济适用房的家庭在收入提高后如果不符合资格条件，或由于家庭人口出现变化，如子女成人后单独居住或者结婚后另立门户，享受的保障住房或者退出或者应相应减小面积，但由于缺乏相应的退出机制而无法操作。即使有退出机制的规定，如实物配租形式的廉租房，其退出机制也往往很难操作和执行。因此，一旦享受了经济适用房或实物配租形式的廉租房，就形成了既得利益，造成福利固化。住房保障资源未能用在最需要的低收入居民身上，导致保障制度成效降低。

　　三、完善住房保障制度的基本取向与对策建议

　　1．明确界定在解决住房问题上市场和保障界限，强调住房保障是政府应承担的责任

　　一是政府通过引导和干预市场，确保通过市场满足大部分居民住房需求。市场作为配置住房资源的主渠道，政府通过干预市场，利用规划、土地供应、金融、税收等手段对市场供应和需求进行引导和调控，制定和实施住房建设规划，对新建住房结构提出具体比例要求，确保大部分居民可以从市场上购买或租赁可负担的住房。二是明确住房保障是政府应承担的责任，地方政府应制定住房保障长远的发展规划，分阶段制定不同的住房保障目标，并落实具体项目、布局、交付日期等，按年度对社会公布。

　　2．根据市场供求关系，分阶段、分层次、因地制宜地决定住房保障方式

　　从各国住房保障的政策经验上看，住房补贴政策大体可分为两类，一类是住房建设补贴，也称补“砖头”；一类是房租补贴，也称补“人头”。在进行政策选择时，要注意分析市场供求关系。如是处于住房总量短缺的阶段，则需要政府通过政策参与，间接新建保障性房源；如果存量房源可以满足住房保障需求，则收购旧房作为保障性房源或由保障对象直接租赁市场上的低租金住房。补“砖头”或补“人头”的政策会影响市场供求关系，在住房供给偏紧、住房短缺时，如采取补人头政策会刺激需求，引起房价上涨。因此，地方政府在决定当地住房保障方式时要掌握市场房源状况，在充分分析市场供求关系的基础上做出决策。

　　3．完善住房保障供应体系，加快发展面向低收入家庭的经济租赁房

　　一是，从租赁和购买方式比较看，租赁是与支付能力低的需求相匹配的住房解决方式，决定了其应作为住房保障的主要实现形式。二是，住房保障制度保障的是居住权而不是产权，即解决的是有房住的问题，住房供应体系中低端的供应主要是通过租赁方式实现的。三是，租赁方式容易解决保障供应和保障需求错配的问题，提高住房保障政策有效性，可以剔出有更高支付能力的家庭购买住房产权的需求和追求资产升值的投资性购房需求的介入。四是，租赁方式更易于实现住房保障的退出机制，通过保障性房源的封闭运行、重复循环利用，提高政府住房保障投入的利用效率。

　　对现行住房保障供应体系进行完善，核心就是以租赁方式作为住房保障的主要形式，逐步实现廉租房和经济适用房的对接。一是，扩大廉租房的保障面，明确财政资金来源，在廉租住房解决城镇最低收入家庭问题的基础上，上浮标准。二是，经济适用房制度逐渐调整为以租为主。改变目前经济适用房只售不租的规定，实现租售并举，并逐步过渡到以租为主，通过渐进式调整保持政策的连续性。

　　4．发挥财政、税收、金融等政策手段的作用增加保障性住房供给

　　我国目前正处在社会经济建设的快速发展时期，需要政府投入的薄弱领域是多方面的，同时，我国又处于城镇化的快速发展阶段，政府的住房保障能力和保障需求之间存在着极大的不平衡性，单纯依靠政府的财政资金无法完全解决低收入家庭的住房保障需求。因此，政府在住房保障上的着力点应充分发挥政策手段的作用，撬动更多的社会资源参与住房保障的供给。政府应尽快建立社会资金投入住房保障的政策平台，制定完善的住房保障政策体系，动用财政、税收、金融等政策手段，鼓励增量和存量保障性住房的供给。在目前经济适用房制度政策优惠基础上，制定进一步的政策措施，如税收优惠、财政贴息贷款等，调动社会资金建设、持有或收购供租赁的保障性房源。通过税收手段刺激低收入租赁住房的存量市场供给。

　　5．通过补贴、贴息等政策手段扶持低收入家庭租房或购房

　　一是房租补贴和购房补贴。主要是针对最低收入和低收入群体给予住房补贴。目前在住房保障政策实施过程中，对廉租房和经济适用房等补砖头的政策，部分城市根据市情进行了调整，发展出租金补贴和购房补贴等补人头的住房政策。廉租房政策中，租金补贴已逐渐成为主要的政策手段。经济适用房政策也进行了向购房补贴转化的有益探索，山东省日照市在不改变现行经济适用房政策的前提下，将政府直接建设经济适用房的建设用地，经市场公开出让后获取的土地收益用于发放购房补贴。二是购房贷款贴息。对购买经济适用房、符合保障标准的二手房的低收入家庭给予贴息和贷款担保。

　　6．建立以公共财政为主的住房保障财政资金来源渠道，同时多渠道筹集住房保障资金

　　根据廉租住房制度的性质和世界各国的普遍做法，应该建立以财政预算为主、多渠道筹措的资金渠道，形成稳定规范的资金来源。一是，对最低收入家庭实施的廉租房制度，政府要建立稳定的财政资金渠道。当前大部分地区利用住房公积金增值收益启动了廉租住房工作，但必须明确住房保障是政府的职能，保障的本质是政府的社会化保障，保障支出的基本来源应该是公共财政预算支出。完善符合住房保障制度要求的财政体制，明确规定地方政府住房保障的事权并给予相应的财权，同时明确中央政府和地方政府在住房保障上的职责划分。二是，规定提取土地出让收益的一定比例，建立住房保障基金，专项用于住房保障制度。三是，通过政府的优惠政策，如免税、政府进行收益担保等，利用资本市场筹集增加住房保障资金，要充分调动社会资金，如发行债券为保障性住房建设进行融资。

　　7．在政府主导的基础上，充分利用市场机制实现保障资源的供给与配置

　　住房保障制度是政府的重要职能之一，政府必须在住房保障制度中发挥主导作用。如规划设计和保障对象资格审查环节则要政府制定标准并严格管理。涉及到户型和建设标准，要依据政府制定的保障用房的面积和质量标准实施建设；在住房保障的分配环节，住房保障管理部门对申请者实行严格的审查，只有符合标准的低收入家庭才得以准入。

　　政府虽然在住房保障制度中发挥主导作用，但并不意味着整个制度的实现环节都由政府承担，如租金补贴政策需要依托成熟发达的住房租赁市场配置保障房源，涉及到保障住房的建设和管理等环节也要依托于专业公司的运作，提高运作效率，如建房、收购存量房源、物业管理等可交由相关的专业公司（房地产开发公司、物业管理公司等）进行运作，政府可出台税收减免等优惠政策确保经营主体一定的利润。

　　8．加强基础性工作，加快开展住房保障供求的调查

　　准确和动态掌握低收入家庭的住房状况和收入状况，是准确界定住房保障对象的关键性基础工作。因此，完善住房保障制度，亟待加强住房保障的供求调查，建立住房档案和收入档案，并对其实行动态更新和管理。如青岛市2005年开展的住房状况调查，针对该市城镇居民住房、收入和需求状况进行了普查，为各级政府制定住房领域的相关政策、编制发展规划、解决低收入家庭的住房问题等提供了数据基础。

　　9．扩大住房保障覆盖面，将流动人口的住房保障问题逐步纳入政策考虑

在我国快速城镇化的过程中，面临着保障需求快速增长和保障能力不足的矛盾，要在发展中逐步解决住房保障能力与保障需求之间的不平衡。一是要关注流动人口的住房问题。目前进入城市的流动人口中的低收入群体，主要在工作场所、城市建筑的地下室、城乡结合部或城中村租房解决居住问题，居住环境差、公共设施不足，部分人群的生存环境较为恶劣，目前对这部分流动人口的住房问题已引起各级政府的高度关注。二是现阶段，急需改善其现有条件下的基本居住环境。三是随着经济的发展和政府财力的增长，将流动人口的住房问题逐步纳入城镇住房保障体系。低收入流动人口的居住问题现阶段以用工单位直接提供或市场方式解决为主。通过企业建造、政府投入建造农民工集中居住点，或由市场以极低的价格、灵活的租住方式提供经营性公寓，目前这两种方式在苏南和重庆已取得一定的经验，具有可操作性。